夹府办发〔2015〕47号
各乡、镇人民政府，县级各部门：
县财政局、县发改局《关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》已经县政府同意，县转发你们，请认真贯彻执行。
夹江县人民政府办公室
2015年8月18日
关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见
为鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，根据国家、省、市相关文件，现就在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式提出如下实施意见。
一、总体目标
2015至2016年，在我县公共服务领域开展政府和社会资本合作示范试点。2016至2017年，全县政府和社会资本合作的范围要覆盖到全部适宜项目，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。2018年，全县建立起比较完善的政府和社会资本合作制度体系，确保公共服务水平和质量显著提升。
二、项目范围
政府和社会资本合作领域主要包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游等公共服务领域。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。重点推进交通领域（公路路网升级、桥梁、县乡道路等）、市政基础设施（供水、污水、垃圾处理、公共停车场或停车库等）、社会事业领域（教育培训、体育健身、医疗、文化创意、旅游、养老服务设施、保障性住房）和土地整治领域。
对于融资平台公司政府公共服务存量项目，相关行业主管部门、融资平台公司应积极探寻植入PPP模式，引入社会资本投资人，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。在将存量项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。
从2015年起，符合上述领域和条件的新建、改建项目，经行业主管部门会同财政和发改部门进行甄别、评估论证后筛选出来的适宜采用PPP模式的项目，由县政府授权的实施机构负责做好项目整体策划，编制PPP模式实施方案，通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。
三、主要合作模式
（一）经营收费、自负盈亏类
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本及投资人合理收益的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
（二）准经营性、财政补贴类
对于政府核定的经营收费价格不足以弥补项目投资（运营）成本，或虽可基本实现保本微利，但前期投入较大、投资回收期较长，需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT（建设—运营—移交）、BOOT（建设—拥有—经营—移交）等模式推进。
（三）非经营性、购买服务类
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等模式推进。
（四）土地整治、收益约束类
对城乡建设用地增减挂钩等土地整治类项目，引入投资人直接投资但只能获取有限的合理收益。可采取整治—移交、股权融资等PPP投融资模式。
四、确定边界条件
PPP投融资模式的关键之一是科学合理地确定边界条件。重点是对市场化的价格形成机制、公共产品的供给能力与服务水平保障机制、有效防控履约风险等做好制度安排。
（一）市场定价。充分发挥价格对投资的引导作用，凡不属于政府定价目录的产品和服务，由项目法人自主定价、自负盈亏；凡属经营性公共产品或服务性质的，按照“成本+合理回报”原则确定政府定价或政府指导价。同时发改部门要做好价格监管工作，防止项目法人随意提价损害公共利益。
（二）收费定价。注重产品或服务的公共属性，在收费政策允许范围内，根据地方经济社会发展实际和承受能力，合理制定收费标准，健全公共产品或服务收费的动态调整机制，逐步覆盖运营全成本，减少财政补贴。
（三）财政补贴。对当前尚未达到市场化条件、政府核定的价格不足以弥补项目运营成本时，按照与投资人协议承诺和合同约定，财政通过购买服务方式对“影子”价格和协议产品或服务量不足部分给予补贴。“影子”价格或财政补贴标准均应通过公开招投标要约条件竞价确定。
（四）合理回报。PPP投融资模式改革允许投资人获取合理收益，合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。对建设周期较长的项目可适当上浮，并通过政府采购招投标方式确定。
五、操作流程
（一）项目识别
项目遴选：各行业主管部门负责根据夹江县国民经济和社会事业发展规划及各行业专项发展规划，从基础设施及公共服务类中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在可实行PPP模式的项目，审核社会投资者向行业主管部门推荐潜在可实行PPP模式的项目进入项目库。
项目前期论证：行业主管部门对于遴选出的潜在PPP项目，负责牵头组织财政、发改和相关部门借鉴“物有所值”(VFM)的评价理念和方式，进行必要性、可行性、经济性、合规性评估论证，分析采用PPP模式与传统政府采购模式相比能否优化风险分配，降低项目全生命周期成本，提高服务质量和运营效率。在项目评估论证时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、融资方案、支付方式和所需要的财政补贴等要素，开展“财政承受能力论证”，平衡好项目财务效益和社会效益。
建立项目储备库：通过评估论证筛选的项目，由行业主管部门报县政府审定后，报县发改局列入本级政府PPP项目储备库。本年内计划实施的项目，通过物有所值评价和财政承受能力论证后由行业主管部门报县政府批准并由实施机构进行项目准备。
（二）项目准备
方案编制：项目实施机构具体负责PPP项目实施方案的编制，实施方案应包括项目概况（规模与期限、规划条件和土地落实情况、技术路线、产品或服务的数量、质量和标准、实施进度计划、项目公司股权结构等）、风险分配基本框架、项目运作方式（委托运营、管理合同、建设-运营-移交、转让-运营-移交等）、交易结构（项目投融资结构、项目回报机制、相关配套安排等）、合同体系、监管架构（授权关系和监管方式）、合作伙伴的选择条件和方式等事项。
方案优化：项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集意见，不断优化项目实施方案。必要时，可先行采用PPP项目市场测试方法检验项目实施方案设想是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿，根据获得的各类市场参与主体的反馈意见，对PPP方案进行可能的调整优化，使之尽量贴近市场需求，提高PPP项目运作的成功率。
方案批准：项目实施方案经财政部门通过物有所值和财政承受能力验证并征求发改、规划、住房城乡建设、国土、环保、物价等部门的意见后，报县政府批准后组织实施。
（三）项目采购
PPP项目采购应当严格按照《政府采购法》以及财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等相关规定，根据PPP项目采购需求特点，在公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购方式中依法选择适当的采购方式。
采购文件编制：采购文件由项目实施机构会同采购代理机构进行编制，包括采购文件和合同范本。编制中既要考虑项目的经济技术指标，更要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素。
合同范本内容应包括但不限于以下内容：1.项目组织结构；2.项目建设要求；3.特许经营内容、范围及期限；4.产品和服务标准；5.价格、收费、补贴的确定方法及调整机制；6.设施的权属与处置；7.设施维护和更新改造；8.绩效指标及评价机制;9.安全管理；10.履约保证；11.退出及项目移交机制；12.违约责任；13.争议解决方式；14.应该约定的其他事项。
采购文件及合同范本经政府批准后，由项目实施机构在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节，包括采购公告、资格预审、评审结果、项目合同等信息，保证程序公开、过程透明。
采购评审过程中应对项目方案的可行性、经济性和财政负担能力等进行充分论证，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。
项目采购结果公示期满无异议的，应报县政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本投资人依照合同范本进行合同细节磋商，并依法签订项目合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，确保合同内容全面、规范、有效。项目合同签署后，必要的审批手续应并行办理，有关部门要简化手续，优化办理程序，主动上门服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
（四）项目执行
项目实施机构和政府相关职能部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资，认真履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出的绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同中涉及有政府支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本投资人及时足额支付。根据项目特性，已设置超额收益分享机制的，当项目收益超出预期时，依据合同约定，下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例，降低社会资本的超额收益。
财政部门负责督促相关行业主管部门和项目实施机构，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，积极引进政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。评价结果依法向社会公开，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。
（五）项目移交
PPP项目期满或提前终止移交时，项目实施机构或县政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，按照PPP项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确认移交手续，组织性能测试。社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单完整移交给项目实施机构或县政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的，项目实施机构或政府指定的其他机构应要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取履约保函。
在PPP操作过程中，行业主管部门可通过政府采购引入第三方中介机构参与PPP项目策划、评估、论证、实施方案编制等工作。充分发挥各类专业中介机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的专业特长和积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。
六、项目实施机构
项目实施机构具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。政府指定有关职能部门或事业单位担任PPP项目实施机构，项目实施机构在政府授权范围内具体负责PPP项目的前期评估、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。政府与社会资本共同出资组建PPP项目公司的，代表政府履行出资人义务、行使出资人权利。
七、配套政策
财政、金融、国土、发改等部门应按照国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号）的要求，提出贯彻落实的具体措施，确保政策落地。
（一）财政政策
符合现行政策的PPP项目公司，享受我县的经济优惠政策，并优先上报争取中央、省、市资金投入等支持。县财政局积极研究探索与金融机构共同发起设立PPP财政支持基金，充分发挥财政资金的引导和“杠杆”作用，吸引更多的社会资本参与政府公共产品和公共服务项目的投资。并结合财力状况，根据不同项目情况，通过投资补助、基金参股、前期费用补贴、担保补贴、贷款贴息等方式给予PPP项目相关扶持。
（二）金融政策
鼓励金融机构按照风险可控、可持续原则积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和贷款模式，为符合条件的PPP项目在授信额度、质押融资、银团贷款、保函业务等方面提供融资服务。因项目实施需要，经县政府批准，PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行质押融资。鼓励专业担保公司对符合条件的PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。支持PPP项目公司开展项目融资，依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。
（三）用地政策
实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以县政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经县政府批准后实施。
（四）价格政策
特许经营者向公众提供公共产品或者服务的价格属于政府定价或政府指导价项目的，应执行价格主管部门制定的价格，除此之外，放开其它项目限制，由经营者根据市场自行定价。
八、组织保障
（一）加强组织领导
建立夹江县公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式工作联席会议制度（成员名单附后），负责统筹安排全县PPP工作总体规划和进度，统一指导、协调和推动相关各部门开展PPP工作，研究推动全县PPP模式发展工作，审议决策风险分担、政府承诺等重大问题，确保PPP项目顺利实施。
（二）明确工作职责
县发改局负责建立PPP项目储备库，项目信息发布平台，统一公开发布拟实施的PPP项目；参与涉及财政资金（资产、资源）投入的PPP项目的整体策划和实施方案的评估论证以及加强价格行为监管，逐步完善与实际成本相适应的价格形成机制。
县财政局负责参与涉及财政资金（资产、资源）投入的PPP项目识别、项目策划和实施方案的评估论证，做好PPP项目财政可承受力评估，审核PPP项目投资运营的回报补偿方式，落实政府购买服务机制，负责PPP项目政府采购的指导和监管，落实县政府负有支付义务的项目预算资金安排，建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度，依法严格控制和防范财政风险。
县投促外侨局负责牵头PPP项目的招商引资工作，相关行业主管部门、项目实施机构应积极配合。
县政府法制办负责PPP项目合同（协议）的前置合法性审查工作，有效控制和防范政府的法律风险。
各行业主管部门（项目实施机构）负责潜在可实行PPP模式的项目遴选工作，并根据本行业特点和经营属性，制定和公布行业技术规范，明确投资条件、准入标准、服务质量和监管细则。牵头组织相关部门对潜在可实施PPP模式的项目开展评估论证，组织编制PPP项目实施方案，做好项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。
规划、国土、环保等有关行政审批部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。
审计、监察等部门在各自职责范围内参与PPP项目过程管理和监督等工作，依法履行监督管理职责。
联席会议办公室是社会资本合作（PPP）模式工作联席会议的执行机构，负责PPP的统筹管理、督促和全程指导。
附件：夹江县在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式工作联席会议成员名单
附件：
夹江县在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式工作联席会议成员名单
总召集人：朱 璋 县委常委、县政府常务副县长
副召集人：宿庆洪 县委常委、县政府副县长
陈安康 县政府副县长
刘 义 县政府副县长
万瑞红 县政府副县长
许拉弟 县政府副县长
李宪勤 县政府党组成员、经开区管委会副主任
召 集 人：县政府办公室主任、县财政局局长、县发改局局长
成员单位：县发改局、县经信局、县教育局、县民政局、县财政局、县人社局、县国土资源局、县环保局、县住建局、县交通运输局、县水务局、县农业局、县文体广新局、县审计局、县城管局、县投促外侨局、县公共资源交易服务中心、县金融办、县政府法制办
联席会议办公室设在县财政局，由县财政局局长、县发改局局长兼任办公室主任，县财政局分管副局长、县发改局分管副局长兼任办公室副主任。
联席会议由总召集人、副召集人或召集人牵头组织，根据工作需要定期或不定期召开。
川公网安备 51112602000154号
